A una settimana dalla presentazione in Parlamento della Legge di Stabilità, esiste il serio rischio che il Governo rilanci una vecchia idea già tentata prima da Berlusconi, poi da Monti: la privatizzazione dell’acqua pubblica.

Anche se una norma sulle aziende di servizi non è stata inserita nel decreto-legge “Sblocca Italia”, il tweet di Renzi: “Municipalizzate: sfoltire e semplificare da 8.000 a 1.000”, non sembra lanciato a caso, ma studiato appositamente per riprendere il programma di razionalizzazione di Carlo Cottarelli. Se Renzi sostiene che riducendo il numero di aziende si andrà a “sfoltire” le “poltrone” nei consigli d’amministrazione, l’indagine di Equita Sim (società che si occupa di consulenza finanziaria e azionaria) svela i reali beneficiari dell’eventuale obbligo di dismissione azionaria imposto a Comuni e Province: ACEA, A2a, HERA, IREN, cioè le 4 grandi utilities quotate alla Borsa di Milano. È scritto in un rapporto diffuso a inizio settembre, dal titolo evocativo -A REVAMPED M&A SCENARIO-, che Altreconomia ha potuto visionare, e che prende le mosse proprio dall’analisi del Programma di razionalizzazione delle partecipate locali presentato a inizio agosto dal Commissario straordinario per la razionalizzazione delle spesa, Carlo Cottarelli, che nel documento ufficiale arriva a citare proprio il tweet del Presidente del Consiglio. Nel caso in cui queste analisi si verificassero e la norma sull’aggregazione delle società attive nei servizi pubblici locali fosse inserita all’interno della Legge di Stabilità (che per prassi verrà approvata con “voto di fiducia”, ovvero senza possibilità di scampo), verrebbe messo nuovamente in discussione il risultato del Referendum del giugno del 2011, quando 27 milioni di Italiani votarono (SI) contro le norme che prevedevano la privatizzazione dei servizi pubblici  locali (SS. PP. LL.). Di fatto gli Italiani hanno chiesto l’annullamento dell’art. 23 bis del D.l. Ronchi (il Decreto Legge 25 settembre 2009, n. 135, testo coordinato con la Legge di conversione 20 novembre 2009, n. 166)  confermando la volontà di ristabilire il diritto comunitario sugli affidamenti dei servizi pubblici locali, e consentendo in tutti i settori (Servizio idrico, rifiuti, trasporti) le tre modalità previste in Europa: affidamenti in house, gare per la concessione, gare per la scelta del socio privato.

Negli ultimi anni, abbiamo assistito ad una serie di provvedimenti che hanno rafforzato le ragioni di chi vuole un servizio idrico pubblicizzato e fuori dalle logiche di mercato:
?La Legge 42/2009, che ha sancito la soppressione delle A.A.T.O. (Autorità d’Ambito Territoriale Ottimale) demandando le competenze alle Regioni, le quali non hanno ancora assunto norme adeguate, mantenendo queste organizzazioni inefficaci e notevolmente onerose;
?La sentenza 199/2012 della Corte Costituzionale, che ha confermato la volontà di ristabilire il diritto comunitario sugli affidamenti dei servizi pubblici locali, mettendo in dubbio le liberalizzazioni del Governo Monti in questo settore;
?La sentenza del Consiglio di Stato, che ha sancito la illegittima emissione delle bollette dell’acqua contenente quella percentuale (7%) relativa alla remunerazione del capitale.

Ma attualmente, come è gestito il Servizio Idrico in Italia?

Ne parliamo con Luigi Tartari, Responsabile del Settore Idrico di Konsumer Italia.

 L’intervista a Luigi Tartari

LA RIORGANIZZAZIONE DEL SERVIZIO IDRICO

«Nel 1994 è entrata in vigore la Legge Galli (36/94) con l’obiettivo di provvedere alla riorganizzazione del Servizio Idrico Integrato, che prima era gestito dai Comuni, dai Consorzi o da Enti gestori a livello comprensoriale o territoriale, fatto che ha condizionato i gestori a strutturare proprie tariffe (disattendendo le norme), adatte soltanto a coprire i costi, diversi per ogni struttura e derivanti da componenti di bilancio (dando luogo a una giungla di tariffe fissate in disattesa delle disposizioni C.I.P.E). Così è intervenuta la Legge Galli, emanata per ricondurre a un unico sistema contrattuale e tariffario a livello nazionale, anche se differenziato in relazione ai costi di gestione in cui “il territorio nazionale è diviso in Ambiti Territoriali Ottimali (A.T.O.) ed in ciascuno di essi un unico gestore cura i servizi idrici relativi all’intero ciclo delle acque, ovvero il Servizio Idrico Integrato (S.I.I.)”. La validità e l’applicabilità delle modalità e dei criteri dettati dalle suddette circolari sono ribadite nel d.lgs. 152/2006».

Questo nuovo sistema di gestione del Servizio Idrico ha funzionato?

«Anche questo tipo di gestione si è rivelata frammentata e ha generato sistemi contrattuali e tariffari diversificati, che costituiscono un problema rilevante sotto l’aspetto socio-economico. Difficoltà burocratiche e resistenze dei gestori (Aziende ed Enti Locali) impediscono la corretta applicazione delle disposizioni. In particolare, la salvaguardia dei propri privilegi, dovuti a favorevoli condizioni di approvvigionamento che riducono i costi gestionali (come la presenza di impianti in zone montane che attingono da sorgenti, senza spese sia per il sollevamento sia per i trattamenti di potabilizzazione), vanno a scapito della riforma contrattuale e tariffaria a livello comprensoriale (A.A.T.O.).

Cosa sono e che ruolo hanno le A.A.T.O.?

«Le A.A.T.O. – Autorità d’Ambito Territoriale Ottimale) sono 93 in tutto il territorio nazionale. Si tratta di Enti di Diritto Pubblico e organismi di cooperazione degli Enti Locali costituenti l’ambito, con il compito di sovraintendere all’organizzazione e alla gestione del Sistema Idrico Integrato nel territorio di competenza (le porzioni di territorio che riflettono la mappa idrografica dei bacini d’acqua e che coincidono spesso con le province, n.d.r.), alla regolamentazione pubblica capace di assicurare che questi servizi siano forniti all’utenza, da parte dei gestori, nel rispetto degli obblighi, efficacemente e a costi contenuti sotto il controllo democratico e collettivo. Fondamentale inoltre sono le competenze conferite per il controllo della raccolta e il trattamento delle acque reflue, per programmare gli interventi e i processi realizzativi e manutentivi di opere atte a tutelare l’ambiente e le risorse idriche. Questi enti, governati da un’assemblea di sindaci (o loro delegati) del territorio di riferimento, affidano il servizio idrico integrato ai gestori con una convenzione, secondo schemi diversi (non esiste, infatti, un unico modello di gestione: gestori pubblici, privati e misti convivono sul territorio italiano sulla base di scelte storiche, politiche e organizzative delle amministrazioni pubbliche, n.d.r.).

Il comportamento delle A.A.T.O. non ha dato risultati efficaci, sia per quanto riguarda la tutela delle acque che per la definizione dei sistemi contrattuali e tariffari. Ancor meno hanno ottemperato al compito, fondamentale, democratico per l’assunzione di provvedimenti mediante la consultazione della società civile e delle associazioni dei consumatori, in disattesa di quanto sancito nell’art. 2 comma 461 della Legge Finanziaria 2008. Si è verificato anche un evidente conflitto di interessi, dato che il controllato ha coinciso con il controllore, poiché i rappresentanti dei Consigli di Amministrazione degli A.T.O. sono gli stessi degli enti gestori, a differenza di quando il controllore era il C.P.P. (Comitato Provinciale Prezzi), organismo estraneo agli interessi del gestore. Infine le A.A.T.O. istituite a livello Nazionale hanno provveduto a strutturare nuovi sistemi contrattuali e tariffari che disattendono la vigente normativa, quindi illegittimi, con tariffe determinate in funzione dei piani d’ambito dai quali derivano programmi di investimento o troppo esosi o non realizzabili con immediatezza, e per i quali si richiedono (ancor prima di sostenerne i costi) l’applicazione di adeguate tariffe e/o programmati aumenti superiori agli indici fissati dalle disposizioni ministeriali».

 In Italia oggi esistono oltre 700 gestori, suddivisi in 5 tipologie di soggetti giuridici, e 72 affidamenti fatti da  93 Autorità d’Ambito Territoriale Ottimale (A.A.T.O.): come se ne esce?

«È necessario “agire” a livello nazionale, specificamente con l’AEEG – Autorità per l’Energia Elettrica, il Gas e il Sistema Idrico, affinché siano recepiti e dettati i criteri per mettere da un lato l’utente nella condizione di retribuire adeguatamente la fornitura del bene o del servizio, e dall’altro per consentire alle Aziende di pianificare e programmare gli investimenti conseguendo efficienza, efficacia, economicità e funzionalità.

Nel contesto della ripubblicizzazione della gestione è opportuno considerare il territorio regionale  “Ambito Unico” al fine di permettere, dopo una attenta ricognizione e valutazione delle strutture esistenti, la pianificazione e la realizzazione di strutture comuni (collettori raccolta e depurazione delle acque reflue) ed interventi di bonifica dei siti inquinati, mediante la definizione di criteri e modalità di partecipazione dei territori interessati. Per questo va costituito un organismo autonomo, composto da rappresentanti della società civile (Commissione), per la democratica consultazione nel contesto di valutazioni della necessità di revisione dei programmi di intervento e delle tariffe, in funzione dei bilanci aziendali e dei piani economici e finanziari».

La Legge 42/2009 ha sancito la soppressione delle A.A.T.O., a distanza di cinque anni cosa è cambiato?

«Praticamente niente. La legge demanda le competenze alle Regioni, le quali non hanno assunto provvedimenti adeguati, mantenendo queste organizzazioni inefficaci e notevolmente onerose. Il costo per il loro mantenimento è quantificato in oltre 100 milioni di euro: costo che ricade sulle tariffe del servizio.

Inoltre, con la sentenza 199/2012 la Corte Costituzionale ha confermato la volontà di ristabilire il diritto comunitario sugli affidamenti dei servizi pubblici locali, mettendo in dubbio alcuni provvedimenti legislativi, come le liberalizzazioni dei servizi pubblici locali del Governo Monti, che ha affidato all’Authority dell’energia e del gas (AEEG) la gestione del servizio idrico. Il Governo Monti ha di fatto ristabilito la possibilità di affidamento dei servizi soltanto in forma privatizzata o compartecipata, suscitando tra i comitati referendari sull’acqua una sensazione di tradimento della volontà popolare. Non solo, il Consiglio di Stato ha sancito la illegittima emissione delle bollette dell’acqua contenente quella percentuale (7%) relativa alla remunerazione del capitale. Questo nuovo evento non fa che rafforzare le ragioni di chi vuole un servizio idrico pubblicizzato e fuori dalle logiche di mercato. Eppure, a distanza di tre anni dal Referendum del 2011, soltanto alcuni enti pubblici hanno assunto atti propositivi per la gestione pubblica del servizio. Interessi economici incrociati, dispute legali e forti resistenze politiche trasversali fanno sì che poco o niente stia cambiando».

Molti esponenti politici affermano che sia l’Europa a chiedere le privatizzazioni…

«Contrariamente a quanto si è dato da intendere, che è l’Europa che impone la privatizzazione, non esiste alcun obbligo comunitario per le imprese pubbliche di trasformarsi in società private (come ribadito da: Corte di giustizia CE, 2005; Commissione CE 2003 e 2006; Parlamento CE, 2006).

Il paradosso è che, mentre le città europee mettono da parte i colossi mondiali dell’acqua per tornare alla gestione pubblica, in Italia, le S.p.a Suez e Veolià che gestiscono l’acqua di mezzo mondo, continuano a dividersi da Nord a Sud. le poltrone nei C.d.A. e cospicue fette del mercato idrico. Il modello di gestione  partecipata del S.I.I. smentisce il concetto secondo cui il diritto naturale di beni essenziali (come acqua, trasporti pubblici e rifiuti) debba essere fondato sulla loro rilevanza economica e imprenditoriale da gestirsi tramite Società per Azioni, dunque con profitto sul capitale investito. Smentisce anche il concetto che tali privatizzazioni ce le imponesse l’Europa, tanto più che la ripubblicizzazione dell’acqua ha visto in prima linea anche città come Parigi, Londra,  Berlino. ecc., .dove ha prodotto la riduzione dei costi gestionali (a Parigi 35 milioni di euro annui) e conseguentemente delle tariffe (del 18%).

In Italia si dice che non sia l’acqua ad essere privatizzata, bensì la sua gestione. Ciò non porterebbe più concorrenza con relativi benefici agli utenti, in termini di riduzione delle tariffe, aumento degli investimenti, miglioramento dell’efficienza?

In Italia si gioca con le parole. La propaganda che è stata fatta sulla necessità di privatizzare è stata costruita su asimmetrie informative, contribuendo a costruire e ad aumentare la distanza fra credenze e realtà. Infatti, laddove i servizi sono stati privatizzati o “partecipati”, non si sono verificati né miglioramenti dell’efficienza né benefici per gli utenti. I casi più esemplari sono avvenuti in diversi territori nazionali: a Napoli, Latina, Aprilia, Arezzo, Oristano, Firenze, Perugia, Gubbio (e in altre città) le tariffe sono notevolmente aumentate, a fronte di servizi insoddisfacenti, per la qual cosa ci sono state vigorose proteste popolari e ricorsi legali. L’apertura ai privati è causa e strumento del potere, per cui l’informazione tendenziosa si accompagna a una campagna mediatica volta a screditare il servizio pubblico. Un aspetto curioso deriva dal fatto che, fra chi grida all’inefficienza statale, agli sprechi e ai cattivi servizi, ai carrozzoni pubblici che distribuiscono poltrone, ci sono anche i politici che su quelle poltrone siedono. Del resto, spesso il clientelismo e la corruzione sono connessi alla privatizzazione, come dimostrano i casi della COGESE a Grenoble e di Acqualatina (e altri che coinvolgono Veolia e Suez). In effetti, tali “costumi”, lungi dall’essere prerogativa del pubblico, sono piuttosto il frutto di una “cultura” e di una mentalità in cui l’interesse particolare (del burocrate come del manager) prevale sull’interesse comune. Ma anche in Italia qualcosa si muove. Alcuni Consigli Comunali hanno già assunto atti  propositivi per la ripubblicizzazione dei servizi che prevedono la trasformazione delle S.p.a. in Aziende speciali Consortili, come previsto dalla legge 267/2000».

I COSTI DEL MONOPOLIO

«Il servizio idrico non può essere gestito in un mercato di concorrenza perché prodotto in condizioni di monopolio naturale: nel territorio, infatti, il servizio può essere erogato da un solo gestore, quindi l’unica concorrenza possibile è quella che avviene in fase di gara per l’affidamento. Da ciò si evince che le grandi imprese, attraverso le gare di appalto, si contendono la concessione in esclusiva per un lungo periodo con effetti ben diversi da quelli di un mercato di concorrenza. Anche in Paesi con un’elevata capacità istituzionale, come il Regno Unito, le privatizzazioni sono andate a discapito del pubblico interesse. Infatti, la concorrenza per il mercato, come l’evidenza empirica dimostra, si sostanzia nella riduzione dei costi operativi che, lungi dal trasferire benefici agli utenti, si traduce in peggioramento della qualità e della diffusione del servizio, deterioramento delle pratiche di tutela ambientale, precarizzazione e diminuzione della sicurezza sul lavoro. A questo si aggiunge, sul piano politico, l’acquisizione privata di un monopolio di un settore vitale e strategico per la produzione, il benessere individuale e sociale, che richiederebbe meccanismi istituzionali di controllo amministrativamente complessi ed economicamente onerosi. Inoltre, essendo il servizio idrico un monopolio naturale, il prezzo non è determinato dalle regole della concorrenza ma imposto dal monopolista e, nel caso di un’impresa privata, la tariffa deve coprire non solo i costi di esercizio, ma anche gli utili. Inoltre, la massimizzazione del profitto spinge l’impresa ad estendere i servizi soltanto se c’è convenienza economica, vale a dire se i ricavi sono superiori ai costi.

A livello regionale, con la soppressione delle autorità d’ambito si eliminerebbe la spesa di circa 7.000.000 di euro all’anno per i C.d.A. delle A.A.T.O. oltre ai compensi percepiti dai consiglieri delle costituite Società patrimoniali, valutabili in 20/22milioni annui, per le quali lo scopo principale è finalizzato a fare utili, mentre il costo per la gestione del servizio idrico effettuata in forma consortile dagli enti pubblici può essere valutata in non più di 150 – 200.000 euro/annui».

LE SOLUZIONI

Se non ho capito male, lei auspica una gestione del servizio idrico effettuata in forma consortile dagli enti pubblici?

«La soppressione delle A.A.T.O. è l’occasione per dare un senso a quel processo di accorpamento della gestione unica a livello Regionale, quale ambito ottimale per tutte le politiche e i servizi di area vasta, acqua e rifiuti in primo luogo. La dimensione Regionale salvaguarda la rappresentanza e la partecipazione dei Comuni e ottimizza i processi di programmazione e gestione.

La frammentazione del territorio in ambiti lascia sostanzialmente tutto invariato, non attuando la scelta coraggiosa in un’ottica di efficienza organizzativa, per cui si ritiene debba essere costituito un organismo tecnico (Ente Regionale) che abbia compiti di pianificazione e controllo dei gestori, i cui dirigenti siano assoggettabili all’applicazione di penalità, in relazione a disattese sulla qualità del servizio e sul rispetto del piano economico-finanziario. Le Regioni devono disporre (tramite una legge regionale) l’attribuzione delle funzioni delle soppresse AATO, nel rispetto dei principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza. In base alla normativa statale, la legge regionale dovrà limitarsi ad individuare l’ente o il soggetto che eserciti le competenze già spettanti alle AATO e, quindi, anche la competenza di deliberare la forma di gestione del servizio idrico integrato e di aggiudicare la gestione di detto servizio. Soprattutto è da vietare la costituzione e/o la permanenza di società finalizzate alla detenzione delle infrastrutture idriche: le cosiddette società patrimoniali.

Per cui, la gestione del servizio idrico deve essere affidata agli enti pubblici proprietari degli impianti (gestione in house), costituiti in forma giuridica Consortile (associati in consorzi o aziende speciali consortili; disciplinate dal D. Lgs. 267 del 2000 – Testo Unico Enti Locali),  e non a S.p.A.,  mediante la definizione di criteri e modalità di partecipazione dei territori interessati e di controllo dei gestori. Ogni consorzio affiderà il servizio ai gestori che già lo espletano con capacità acquisite, nel rispetto di criteri di criteri strutturali, ambientali, idrografici e amministrativi omogenei. A questi consorzi di comuni dovrebbero partecipare gratuitamente i sindaci, o dei consiglieri da loro nominati. Solo i presidenti dei probabili 25 – 30 consorzi che si formeranno potrebbero essere remunerati con una cifra di 5 mila euro all’anno.

All’Autorità Regionale, inoltre, deve essere attribuito il ruolo fondamentale per la difesa e la tutela dei diritti degli utenti e dei consumatori dei servizi idrici nei confronti dell’attività del Gestore, mediante la consultazione di un organismo autonomo costituito da rappresentanti della società civile (Commissione Consultiva), per la valutazione delle richieste dei gestori in merito alla definizione delle tariffe (anche articolate per territorio) in funzione dei bilanci e degli investimenti. Le Autorità regionali, dunque, devono perseguire l’obiettivo dell’accorpamento delle gestioni esistenti, della trasformazione delle S.p.a  e delle Società patrimoniali esistenti in consorzi pubblici razionalmente organizzati, ai quali vengono affidati compiti di tutela dell’ambiente e delle risorse idriche».

LEGGENDE METROPOLITANE

«Bisogna sfatare la leggenda metropolitana riguardo la necessità di privatizzare per aumentare la disponibilità finanziaria per gli investimenti. In realtà gli investimenti sono “coperti” dalle tariffe e, comunque, nel caso di gestioni private risultano piuttosto contenuti e, a volte, finanche inferiori a quanto previsto nei contratti. Il Rapporto del COVIRI (2008) indica che nelle gestioni privatizzate dei 2/3 degli investimenti previsti ne sono stati attuati meno della metà (con riferimento a una media di tre anni) e l’Istat, nel Rapporto sullo stato degli acquedotti 2008, segnala un regresso nella capacità di distribuzione della rete idrica rispetto al 1999.

Da sfatare anche la leggenda metropolitana delle perdite di rete valutate al 40% e oltre, poiché una così sostanziosa dispersione causerebbe giornalieri disservizi anche a largo raggio (cioè quartieri interi), rigagnoli di acqua lungo le vie, allagamenti di scantinati, etc.; soprattutto impossibilità di effettuare il servizio, in quanto tutte le reti di distribuzione sono dimensionate per sostenere punte di consumo fino al 25%. Ciò viene sostenuto soltanto per giustificare la necessità di grossi investimenti che possono essere apportanti soltanto “dalla gestione privata”.

Da sfatare inoltre la leggenda metropolitana dalla possibilità dei maggiori incassi derivanti dalla “vendita” dell’acqua dispersa dalle perdite, per due evidenti e incontestabili ragioni:
?L’acqua dispersa non sarebbe stata “venduta” e non costituirebbe incasso oltre a quanto fatturato anche se il servizio non è stato prestato, poiché l’importo non viene detratto nella bolletta in caso di disservizio;
?Il costo del danno procurato dal guasto inciderebbe soltanto dello 0,5% sui costi di esercizio (vedasi trattati/stime  Lubello docente all’Università di Firenze relatore al convegno tenuto all’Abbadia di Fiastra nel 2007) già considerati nei bilanci di previsione».

L’Acqua è un “Bene Comune” e il Servizio Idrico Integrato deve essere un “servizio privo di rilevanza economica”.